清代地方政府灾情传递的影响因素以世纪江西的 - 江西农业杂志社投稿

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清代地方政府灾情传递的影响因素以世纪江西的

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魏丕信提出，“中国社会经济的另一个显著(并相关联的)特点当然是它的成熟老练、中央集权，以及官僚制度的稳定，这一点更能够解释那些周详且制度化的抗灾程序的存在”。①[法]魏丕信：《18世纪中国的官僚制度与荒政》，南京：江苏人民出版社，2006年版，第3页。学术界虽然对清代荒政问题已有相当成熟的研究，但对其中的灾害信息传递机制的研究并不充分。在《18世纪中国的官僚制度与荒政》一书中，魏丕信宏观地描述清代地方政府处理灾情信息的整体流程，但未能从时空角度细致地探讨灾害信息传递中的各个环节的时间差异。李向军在研究清代救荒的基本程序时对灾害信息传递途径有所论述，但其研究集中在制度规定层面，对于信息的动态传递过程较少论及。②李向军：《清代荒政研究》，北京：中国农业出版社，1995年版。张小聪、黄志繁在《清代江西水灾及社会应对——以档案为中心》一文中涉及到清代江西地方政府的应对水灾时灾情信息传递的效率问题，③曹树基主编：《田祖有神：明清以来的自然灾害及其社会应对机制》，上海：上海交通大学出版社，2007年版，第118-155页。但缺乏与旱灾信息传递之间的比较研究。因此，本文基于第一历史档案馆藏的奏折与上谕等考察影响清代江西灾情传递的因素，并且进一步探究地方政府对灾情的判断、处理与救灾实效之间的关系。

一、灾情传递的主要渠道与环节

在传统荒政处理的过程中，传递的信息主要分为两种：一是灾情信息，二是决策信息。进入18世纪，奏折在官僚组织内的通信方式上突破了“情报”的局限，逐渐应用到包括救灾事务在内的行政领域，被魏丕信称为“一种外省与中央的新的联系方式”。①[法]魏丕信：《18世纪中国的官僚制度与荒政》，第91页。这为督抚向中央呈报灾害信息、汇报救灾措施提供了便捷的载体。

面对突发灾害，清代政府调动各种资源形成救灾应急体系。但清代政府部门中未设专门的救灾机构，地方各级主政官员直接负责管理赈灾事务。清朝的救灾工作，省一级由督抚负责，布政使协助承办救灾事宜。省以下道、府、州县三级救灾工作，分别由道员、知府、知县主管。按照常规的行政处理程序，清代灾情信息上传的流程可以划分为四个环节：灾户上报里甲；里甲报告州县官；州县官通过上行公文呈报督抚；督抚通过奏折上报军机处。关于灾情的奏折经军机处转到内廷，皇帝在朱批后，通知户部、工部等部门，并将处理意见以朱批奏折或上谕的形式下达给地方督抚。

清代皇帝在奏折处理方面效率较高，但是奏折经由皇帝批复“该部议覆”，则需要各部院讨论决定，这个环节处理的时间一旦拖得太长，便会影响救灾决策信息的传递。因为部院层面时间迁延问题，时任江西巡抚的陈弘谋便在乾隆七年（1742）八月份后陷入困境。②第一历史档案馆藏录副档（以下引用简称录副档），档号：03-9713-006，江西巡抚陈弘谋奏，乾隆七年八月二十二日。为了更好解决水灾问题，陈弘谋于九月二十八日上奏《奏为修筑圩堤以资赈恤以利农田事》，③朱批奏折，档号：04-01-01-0085-020，江西巡抚陈弘谋奏，乾隆七年九月二十八日。21天后，乾隆皇帝才批复。由于以工代赈需经工部审核，又经过21天，才由工部议准。④《清高宗纯皇帝实录》卷178，北京：中华书局，1986年版，第300页。经过三个月的等待仍无消息，陈弘谋于十一月二十九日再次上奏申明救灾刻不容缓，不可错失良机。⑤朱批奏折，档号：04-01-01-0085-45，江西巡抚陈弘谋奏，乾隆七年十一月二十九日。救灾公文在部院的迁延，导致灾害信息传导机制迟滞，这个问题直到乾隆十四年（1749），清廷才规定了办理救灾的时间范围。⑥《清高宗纯皇帝实录》卷348，第763页。

18世纪清代政府的灾情传递主要依靠传统的驿递方式，因此，“时间对于只能依靠传统方式——没有长途通讯设施，没有快速运输工具——运作的官僚政府来说是基本因素。”⑦[法]魏丕信：《18世纪中国的官僚制度与荒政》，第21页。清代制度规定水旱灾在报灾的时限上“夏灾不出六月，秋灾不出九月，如有逾期即干参处。”⑧中国科学院地理科学与资源研究所、中国第一历史档案馆编：《清代奏折汇编农业·环境》，北京：商务印书馆，2005年版，第64页。灾情信息上传在救灾程序中的地位非常重要，因为这是办理荒政的第一步。因此，清代政府在制度上对报灾时限有严格要求，《大清会典》规定“罪其匿灾者、减灾分者、报灾之不速者”；户部于雍正六年（1728）修改定例，规定勘报之官可以延缓10天，奏报之官可缓5天，都以45天为限。州县官报灾限40天内完成，上司官接到州县奏报后于5日内上报。⑨李向军：《清代荒政研究》，第24-25页。在信息接收与确认的过程中，地方政府为防止出现造假行为，要求在每个环节都要以多种方式通告百姓，包括发布檄文与告示、口头传达等途径，⑩[法]魏丕信：《18世纪中国的官僚制度与荒政》，第114页。防止地方吏胥隐瞒或谎报灾害信息。