江西省取水许可及延续取水管理工作浅析(3)

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摘要：三、对策与建议 1.严格执行取水许可管理制度 对直接从江河、湖泊或地下取用水资源的取水工程或者设施的新建、改建、扩建建设项目，应通过严格水资

三、对策与建议

1.严格执行取水许可管理制度

对直接从江河、湖泊或地下取用水资源的取水工程或者设施的新建、改建、扩建建设项目，应通过严格水资源论证、加强取水工程验收来严格执行取水许可管理制度。对无证取水或已到期未办理延续继续取水的取水单位或个人，可结合长江委开展长江流域取水工程（设施）核查登记工作，以县域为单元开展全省取水工程（设施）核查登记，建立取水工程（设施）统计台账，全面清理规范非法取水行为，督促取水户依法依规及时办理取水许可证，对拒不配合的，应依法依规进行处罚或吊销取水许可证。同时，应根据《江西省水利厅转发水利部办公厅关于加强农业取水许可管理的通知》要求，加强对全省农业取水许可的管理工作，对无证取水的灌区，应加强对农业灌区取水许可审批督办。

2.规范取水许可延续管理

近年，长江委以及江苏、山东、河北等地对取水许可延续管理工作进行了积极探索，相继出台了相关的规范性文件，主要分为详细延续评估和重点延续评估两类。从目前的实践来看，两种管理方式各有利弊。详细延续评估要求取水户编制取水延续申请书，技术要求和申请书编制成本都比较高，难以全面铺开推行；重点延续评估仅需取水户提供实际取用退水情况的证明，审批机关根据取水户提供的延续取水申请材料进行评估，并核定许可延续水量，对取水户要求低，但对审批机关的评估要求高，如果全省统一执行，难免会出现延续取水管理流于形式化的危险。针对以上问题，建议尽快出台全省取水许可延续管理规范性文件，采取分类管理的方式，对取水事项基本不变且不存在取退水纠纷的，建议简化审批程序，批准延续并发放取水许可证；如果取水事项基本不变但用水不符合定额管理或总量控制制度的，取水权人应附上取用水合理性评价专题报告作为延续取水申请材料，审批机关根据行业用水定额标准等从严核减延续取水许可水量；对于取水事项发生较大变化的，应根据国务院460号令和水利部34号令相关规定，督促取水户重新开展取水许可申请工作。同时，应加快研究制定统一的技术标准，明确分类管理下相应的评估内容、评估方法等，使基层水行政部门得以规范开展取水许可延续管理工作，促进全省取水许可延续高效、统一管理。

3.加强取水许可后续监督管理

落实取水许可制度需进一步加强取水许可事后监督管理工作，建议将定期检査与随机抽査相结合，重点督导取水户做好计量设施的建设与维护、建立取水台账、及时办理取水许可延续申请、落实水资源费制度等，同时与河道外高耗水、高污染类企业建立良好的沟通机制，指导、督促企业改进用水工艺、提高利用效率，定期开展水平衡测试工作。

[1]水利部发展研究中心“水权与水价”课题组.完善取水许可制度 提高水资源承载能力[J].水利发展研究，2001（1）.

[2]李海辰，秦韬，邱颖，等.中国取水许可延续管理问题分析[J].中国人口·资源与环境，2017，27（5）.

[3]吴向东，付莎莎，岳俊涛.建设项目取水许可延续取水水量评估的案例分析[J].江西水利科技，2017，43（2）.

自1993年取水许可制度实施以来，经过多年不断实践与探索，取水许可已成为水资源管理的一项基本制度，为水资源优化配置、合理开发利用提供了有效支撑。取水许可延续作为取水许可制度的重要组成部分，是水资源动态管理的重要基础工作，也是落实最严格水资源管理制度的重要抓手，对于优化区域水资源配置、提高水资源利用效率与承载能力具有重要意义。以江西省取水许可管理实践为基础，对全省取水许可及延续取水管理现状进行了梳理，剖析取水许可及延续取水管理在实践中存在的问题并提出对策与建议，以期为江西省取水许可及延续取水管理工作的完善提供有益参考。一、取水许可及延续管理工作开展情况1.取水许可审批情况根据江西省取水许可台账系统数据，截至2019年5月28日，全省共保有有效取水许可证3991套 （不含流域机构审批发放的取水许可证），许可取水总量为3105.40亿m3。（1）按许可证保有类型分析江西省保有有效许可证状态分为新发、延续与变更三种类型，其中，新发、延续、变更取水许可证分别为2030套、1134套、827套，许可取水总量分别为 1281.86 亿 m3、739.47 亿m3、1084.07亿m3。全省取水许可台账系统保有有效取水许可证最早取水起始日期为2002年（见图1），说明江西省较早便开始贯彻落实取水许可制度，但2013年以前台账系统有效取水许可证保有量一直较低，总量不到110套，随着2013年最严格水资源管理制度考核办法的出台，全省取水许可管理得以进一步规范，自2014年开始取水台账系统有效取水许可证保有量年均增长率达57.2%，呈现出明显的增长趋势。图1江西省取水许可审批分类情况图2江西省取水许可审批分级管理情况图3江西省河道外主要行业许可取水量对比图（2）按取水许可分级管理分析江西省取水许可实行分级管理，分别为水利部长江水利委员会、江西省水利厅、地市级及县级水行政主管部门。长江委、省级、地级、县级保有有效取水许可证分别为15套、55套、191套、3745套，许可取水总量分别为760.49 亿 m3、500.7 亿 m3、783.44亿m3、1821.22亿m3。流域机构、省级、地市级和县级审批机构中，县级保有有效取水许可证和许可水量最多，地级其次。全省地市级保有有效取水许可证数量最多的城市主要集中在新余、吉安和上饶，分别占全省市本级许可证总保有量的18.85%、15.18%、13.09%；赣州市、吉安市、宜春市县级许可证保有量最多，分别占全省县级许可证总保有量的31.38%、13.43%、12.66%，主要为水力发电取水。由此可见，最严格水资源管理制度的贯彻落实，主要依赖于基层水行政主管部门，相关管理制度的设计与制定应充分考虑基层水行政部门的支撑能力。（3）按取水用途分析从图3可以看出，江西省河道内许可水量最大，占全省许可取水总量的94.89%，主要为水力发电取水；河道外许可取水总量为158.78亿m3，其中农业许可水量最大，取水量为85.72亿m3，占河道外取水总量的53.70%；其次为城镇生活许可水量（含城镇公共取水），许可水量为43.32亿m3，占27.28%；工业自备许可取水量为29.74亿m3，占18.73%，其中，工业行业中以火电行业取水量最大，占河道外许可取水总量的9.92%，其次为造纸行业取水，占1.61%。由此可见，加强对水力发电、农业、城镇供水工程的取水许可管理，是全省取水许可规范化管理的关键。2.延续取水管理现状《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院460号令）规定，“取水许可证有效期限一般为5年，最长不超过10年。有效期届满，需要延续的，取水单位或者个人应当在有效期届满45日前向原审批机关提出申请。”江西省取水许可延续工作最早始于2007年，但取水许可证延续数量一直较少，2013年以前延续总量不到35套，延续许可水量不到23亿m3；但随着2013年最严格水资源管理制度考核办法的出台，全省取水许可管理得以进一步规范，2014年开始延续取水许可证数量呈现明显的增长（见图1），延续许可证总保有量为1099套，许可水量为717.21亿m3，且延续取水工作将从2019—2020年进入高峰期。随着取水许可证到期率越来越高，全省取水许可延续管理工作矛盾问题逐渐凸显，尤其是县级“为延续而延续”的象征性走程序现象较为严重，严重影响了最严格水资源管理制度的落实。2016年开始，江西省对取水许可延续管理工作进行了积极探索，先后对取水许可证到期需延续的9家省管取水户采取政府财政购买服务的方式，委托第三方评估机构开展了详细的延续评估，编制了延续取水许可评估报告并组织了专家审查，评估范围涉及农业、火力发电、城镇供水等河道外用水大户，以及河道内用水大户水力发电取水（见表1）；评估内容主要围绕项目运行过程中实际取、用、退水达标合规情况、水源保障、取退水实际影响等方面开展，具体包括对项目实际取水量，用水、排水等主要指标的达标情况，取水水源水量与水质的可靠性，取退水对生态用水及其他合法取水户取水权益的实际影响，计量监测及水资源管理制度的落实情况等进行评估。通过评估发现，河道外取水户用水指标基本上都偏大，尤其是农业用水或城镇供水工程，未满足现行定额管理要求，评估报告根据项目实际用水情况，对未满足定额管理的取水户从严进行了许可水量核减；同时，评估发现由于部分取水户计量设施不完善、取水台账资料不全，无法掌握其真实的取用退水情况，急需加强取水户计量监控及基础数据台账建设。二、存在的主要问题1.无证取水现象依然严重江西省河道内用水主要为水力发电用水，截至2019年5月28日，全省水力发电保有有效取水许可证2387套（含装机容量5万kW以上），但根据2019年开展的江西省小水电清理整改工作统计数据，全省目前有3882座小水电站（装机容量5万kW及以下），且全省河道外许可水量仅约占2017年全省总用水量的66%，其中以农业用水为主，其许可水量为85.72亿m3，占2017年全省农业用水总量的58.10%。由此可见，目前全省尚有大量的小水电和农业取水户等处于无证非法取水状态，需要进一步清理规范。2.取水许可证到期率高且集中截至2019年5月28日，全省有621份取水许可证显示已到期，到期率为15.56%，其中，2011—2018年取水许可起始日期已到期的许可证共131套尚待处理。从取水许可分级管理看，省本级、市本级、县级分别有35份、12份、574套取水许可证已处于许可到期状态，县级许可证到期问题相对突出，且主要为河道内水力发电取水。从图4可以看出，全省从2019年开始已进入取水许可延续换证高峰期，且到期率呈逐年上升趋势，将在2023年达到最高峰，到期率达33.27%，均以县级水行政主管部门审批为主。由此可见，尽快制定全省取水许可延续管理规范性文件，对于指导基层规范化开展取水许可延续管理工作至关重要，同时也是落实最严格水资源管理制度和实现水资源动态管理的关键。图4江西省取水许可证到期情况表1江西省取水许可延续评估工作开展情况注：1.以上评估项目取水水源均为地表水；2.“*”表示该项目已完成取水许可延续工作；3.“#”表示该项目已完成延续取水许可评估专家审查工作序号 取水户名称 许可取水量（万m3） 评估年份评估前 评估后1新余水务集团有限公司* 6387.5 4739 城镇供水 2016年2江西省赣抚平原水利工程管理局* 农业 2017年3新余钢铁集团有限公司# 7450 3874 钢铁 2018年4 江西赣能股份有限公司丰城二期发电厂# 火力发电（直流） 2018年5江西分宜发电有限公司# 6000 5500 火力发电 2018年6江西省电力公司柘林水电厂# 水力发电 2018年7中国国电集团万安水力发电厂# 2405 水力发电 2018年8江西省袁惠渠工程管理局# 农业 2018年9江西省潦河工程管理局# 农业 2018年行业类别3.取水许可延续管理不规范通过评估和调研发现，目前由于缺乏可指导全省取水许可延续管理的规范性文件和技术指导文件，取水许可延续管理多数存在不规范现象，主要分为以下两种：①到期取水户未按相关规定及时履行取水许可延续申请工作，目前仍在非法取水。从全省取水许可台账系统数据看，2018年以前已到期取水许可证共131套尚未开展延续取水换发证工作 （见图1），最早可追溯到取水许可起始日期为2011年的建设项目；②换发取水许可证时未开展延续取水许可评估工作，大部分取水许可证在到期后直接换发取水许可证延续，导致部分取水户在延续取水许可重要内容已发生变化的情况下未及时变更，存在象征性走程序的现象，尤其是在对项目延续取水量、退水量、污染物排放种类及浓度等关键取水许可标的核定方面缺乏科学依据，对区域最严格水资源管理制度的落实带来了较大挑战，同时也极大地削弱了取水许可管理制度的影响力，难以起到取水许可管理在水资源优化配置中的作用。究其原因主要是目前没有可依据的取水许可延续管理程序、评估技术规程规范，各地水行政主管部门基本无力开展延续取水评估工作，只能将取水许可延续审批作为一项工作任务应付了事。4.计量监控基础依然薄弱取水许可管理归根到底是动态管理，延续取水评估是水量水质的动态变化评估，关键是理论值与实际值的对比评估。近年，国家水资源监控能力建设项目稳步推进，但目前全省在计量设施维护、取水数据台账建设等方面还需进一步完善，加上基层管理的大部分用水户尤其是农业用水的取水口没有安装监控设备，取用水情况难以得到有效监管，也有一些单位对部分取水工程没有建立完整的取用水管理台账，用水调查和用水统计备案管理相对薄弱。因此，很大程度上，计量监控薄弱导致基础数据只能依赖于延续取水申请人提供，且无法通过第三方佐证，可信度有待提高，严重影响了延续取水许可评估中科学核定延续取水量、退水量、退水污染物排放浓度等关键标的。三、对策与建议1.严格执行取水许可管理制度对直接从江河、湖泊或地下取用水资源的取水工程或者设施的新建、改建、扩建建设项目，应通过严格水资源论证、加强取水工程验收来严格执行取水许可管理制度。对无证取水或已到期未办理延续继续取水的取水单位或个人，可结合长江委开展长江流域取水工程（设施）核查登记工作，以县域为单元开展全省取水工程（设施）核查登记，建立取水工程（设施）统计台账，全面清理规范非法取水行为，督促取水户依法依规及时办理取水许可证，对拒不配合的，应依法依规进行处罚或吊销取水许可证。同时，应根据《江西省水利厅转发水利部办公厅关于加强农业取水许可管理的通知》要求，加强对全省农业取水许可的管理工作，对无证取水的灌区，应加强对农业灌区取水许可审批督办。2.规范取水许可延续管理近年，长江委以及江苏、山东、河北等地对取水许可延续管理工作进行了积极探索，相继出台了相关的规范性文件，主要分为详细延续评估和重点延续评估两类。从目前的实践来看，两种管理方式各有利弊。详细延续评估要求取水户编制取水延续申请书，技术要求和申请书编制成本都比较高，难以全面铺开推行；重点延续评估仅需取水户提供实际取用退水情况的证明，审批机关根据取水户提供的延续取水申请材料进行评估，并核定许可延续水量，对取水户要求低，但对审批机关的评估要求高，如果全省统一执行，难免会出现延续取水管理流于形式化的危险。针对以上问题，建议尽快出台全省取水许可延续管理规范性文件，采取分类管理的方式，对取水事项基本不变且不存在取退水纠纷的，建议简化审批程序，批准延续并发放取水许可证；如果取水事项基本不变但用水不符合定额管理或总量控制制度的，取水权人应附上取用水合理性评价专题报告作为延续取水申请材料，审批机关根据行业用水定额标准等从严核减延续取水许可水量；对于取水事项发生较大变化的，应根据国务院460号令和水利部34号令相关规定，督促取水户重新开展取水许可申请工作。同时，应加快研究制定统一的技术标准，明确分类管理下相应的评估内容、评估方法等，使基层水行政部门得以规范开展取水许可延续管理工作，促进全省取水许可延续高效、统一管理。3.加强取水许可后续监督管理落实取水许可制度需进一步加强取水许可事后监督管理工作，建议将定期检査与随机抽査相结合，重点督导取水户做好计量设施的建设与维护、建立取水台账、及时办理取水许可延续申请、落实水资源费制度等，同时与河道外高耗水、高污染类企业建立良好的沟通机制，指导、督促企业改进用水工艺、提高利用效率，定期开展水平衡测试工作。参考文献：[1]水利部发展研究中心“水权与水价”课题组.完善取水许可制度 提高水资源承载能力[J].水利发展研究，2001（1）.[2]李海辰，秦韬，邱颖，等.中国取水许可延续管理问题分析[J].中国人口·资源与环境，2017，27（5）.[3]吴向东，付莎莎，岳俊涛.建设项目取水许可延续取水水量评估的案例分析[J].江西水利科技，2017，43（2）.

文章来源：《江西农业》 网址: http://www.jxnyzz.cn/qikandaodu/2020/1107/653.html

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